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公共基础知识备考:当代中国政府与政治复习之公共行政

Tag: 公共基础知识 政治知识 2014-12-26    来源:江苏公务员资讯网 【 打印 】 我要提问我要提问
  根据江苏公务员考试大纲的规定:江苏公务员公共基础知识考试内容包括:马克思主义基本原理、毛泽东思想概论、中国特色社会主义理论体系、当代中国政府与政治、国家机关工作人员的职业道德、法律知识、语文基础知识和公文写作、经济知识和科技常识、中国近现代史、世界现代史及其他知识等。其他知识为2013年3月至2014年2月间发生的国际国内重大事件等。
  在近几年的江苏省考中,法律的比重开始下滑,100分钟,20分法律,最高分值为当代中国政府与政治(包含时政),时政部分低于5分。而最后一大题,材料处理题,也与中国政府与政治有关。当代中国政府与政治在公共基础知识中的重要性可见一斑。
  1.公共行政与公共行政学
  (1)“行政”是公共行政的基本概念  公共行政,通常称行政管理,亦称行政。行政中的“行”,是指执行、推行;“政”,意即政事、国事。行政,就是执掌政务、推行政令的意思,是指国家事务的管理活动。公共行政是指国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。其特点体现为:公共行政是以提供公共服务为目的的社会管理活动;公共行政是为国家政治统治服务的政治性活动;依法办事是现代公共行政的本质特征;社会民主是有效公共行政的基础保证;公平原则是现代公共行政的出发点。
  (2)政治与行政  政治与行政是政府的两种功能。政治与政策或国家意志的表达相关;行政则与这些政策的执行相关。政治是国家意志的表述,行政则是国家意志的执行。政治和行政分离的理论是对19世纪80年代美国政府体制改革经验的概括和总结。
  从马克思主义的观点看来,政治与行政都是建立在一定经济基础之上、为一定经济基础服务的上层建筑。两者密切联系,又互相区别。
  (3)管理与行政  管理是伴随人类社会产生而出现的一种活动。国家产生以后,国家政务逐渐从混沌的社会事务中分离出来,并逐渐出现了以国家政务管理为主要职责的专门机构和集团。但在国家的政务管理以外,还有多种多样的管理领域以及由此而形成不同的管理主体和管理行为。行政与管理并非两个对立的概念,管理是更大范围的系统,行政是整个管理系统中的一个子系统,是众多管理门类中最重要的门类之一。
  公共行政是面向社会、服务大众的公共管理活动。这种管理活动首先和主要地是由权威性的公共组织——政府来承担和完成的。从这一意义上说,公共行政就是政府管理,公共行政学是研究政府的管理活动及其规律的科学。公共行政同非行政性的管理活动有一个显着区别,即公共行政是一种以国家强制力为后盾的管理,是国家行政机关凭借国家法定权力、依法管理国家事务的管理活动。更多相关信息请关注 江苏公务员考试 国家公务员考试 江苏人事考试网
  (4)立法、司法和行政  西方国家把国家权力体系分为立法权、司法权和行政权,并分别由议会、法院和政府“独立”行使。行政是与立法和司法相互制约的一种权力体系。西方国家实行“三权分立”制,我国实行人民代表大会制,这都是依据各自国家的国情而采取的国家权力的组织形式。在承认国家权力统一性的前提下,立法、司法、行政是国家权力的三大系统。行政是有别于立法和司法的一种国家权力,行政活动也有别于立法活动和司法活动。
  (5)公共行政学  公共关行政学,一般称行政管理学,又称行政学。公共行政学是研究国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。它包括如下的要点:
  公共行政主体是国家权力机关的执行机构,即行政机关。在我国,公共行政主体是国务院和地方各级人民政府。理解国家行政机关与非国家行政机关的区分,其中有行政机关与权力机关、审判机关、检察机关的区别;行政机关与审判、检察机关的区别;公安、监察、司法行政机关与审判、检察机关的区别。
  公共行政的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。
  公共行政活动的根本原则是依法管理。
  国家事务、社会公共事务和机关内部事务纷繁复杂、变化多端,往往令人难以捉摸。行政活动是具有规律性的,公共行政学的主要任务和根本目的就在于探讨和发现这些规律性,形成科学理论,使行政活动建立在科学基础之上,从而提高行政效率。
  公共行政学是综合性的学科。它同许多学科,尤其是同政治学、管理学、法学、社会学、历史学等学科既互相区别,又密切联系。
  公共行政学是由公共行政的基本范畴和原理所构成的逻辑体系。这些基本的范畴和原理随公共行政实践的发展而不断地补充和丰富;其内在联系也随公共行政实践的深入而不断为人们所揭示。因此,公共行政学的研究内容是变化发展的,并不断深化和扩展,其理论体系也随之不断变化和日趋完善。基于对公共行政学研究对象的理解,公共行政学研究的主要内容包括:公共行政学是一门科学;公共行政是一定经济基础之上的上层建筑;公共行政是由主体发动而作用于客体的有序管理;公共行政是一个管理公共事务、提供公共服务的活动过程;公共行政要有效地为经济基础和国家政权服务,其本身必须充满活力和效率;行政改革已经成为世界性潮流,各种改革模式相继出现;现代高科技在公共行政过程中的广泛运用,使现代公共行政在低成本和高效率等方面发生了重大变革,推行电子政务已成为现代公共行政学着力研究的重要内容。
  公共行政学的研究方法服从于学科性质和研究目的,并随学科内容和研究目的的变化而变化。公共行政学是具有鲜明的阶级性和社会性、理论性和应用性、独立性和综合性的学科。
  公共行政学是研究公共行政规律的科学,是一门在国家和社会公共事务管理中起着重要作用的理论性和应用性相统一的综合性学科。它在当今世界各国备受重视,并得到迅速的发展。自产生以来,西方学者采取了多种的、在不同历史阶段又各有特点的研究方法,例如,从演绎研究到归纳研究、从静态研究到动态研究、从单科研究到跨学科研究,如此等等。
  2.公共行政学的产生和发展
  公共行政学诞生于美国。美国的学者和改革家对此作出了重要贡献。19世纪末和20世纪初,美国经济发展到更高阶段,上层建筑也随之发生了重大变化。就政府行政活动的变化而言,主要有:
  政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务的管理,由消极放任“守夜人”变成积极干预社会生活的“行政国家”。
  行政职能加强和行政活动范围扩大,使行政机构迅速增加,行政人员队伍日益壮大;而“功绩制”的实施和“政治中立”原则的确立,更促使行政成为“非政治化”的管理领域。
  行政机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率极低的官僚作风,妨碍了经济的发展。
  上述客观条件,推动了公共行政学产生于当时的美国。因此,从这一意义上说,公共行政学是资本主义社会经济和政治发展到更高阶段的产物,威尔逊等人则是顺应这一时代需要并进行了理论创造的着名代表。1887年,威尔逊发表的《行政研究》,1900年,古德诺出版《政治与行政》以及1926年怀特(Leonard  D?White,1891~1958)出版的《行政学导论》,对公共行政学的主要内容作了论述,使公共行政学成为一门独立的重要学科。公共行政学的发展阶段具体可分为以下四个阶段。更多相关信息请关注 江苏公务员考试 国家公务员考试 江苏人事考试网
  科学管理时期。科学管理时期是公共行政学的形成阶段。这个阶段的公共行政学深受“管理之父”泰罗倡导的科学管理理论的影响,积极将这一理论的许多原理、原则吸收、移植到政府行政研究中去。“法国科学管理之父”法约尔提出的行政管理的14项“普遍原则”,美国行政学家古立克首倡的行政管理“七职能说”,“组织理论之父”马克斯?韦伯的官僚集权组织理论,是这一时期具有代表性的理论研究成果,至今仍有着广泛的影响。
  行为科学时期。行为科学时期着眼于行政现象中人的行为的动机、过程和效果,重视人的各种需要和非正式组织的作用,重视激励的功能和民主的领导方式,而不拘泥于制度、法规、原则、组织等方面的静态研究。麦格雷戈的X理论和Y理论、巴纳德的社会系统组织理论和西蒙的决策理论体系是这一时期具有影响的理论研究成果。
  现代化管理时期。现代化管理时期是各种现代科学的最新成果被广泛运用于公共行政学的研究领域,使公共行政学日益成为多种学科相互交叉相互渗透的综合性学科。例如里格斯的行政生态理论。
  新公共管理时期。新公共管理时期是20世纪80年代中期以来,西方发达国家出现的“管理主义”模式,对传统公共行政理论和实践提出了尖锐的批评和挑战,认为在20世纪大多数时期占支配地位的公共行政的传统模式正在开始转换为新公共管理的模式,传统的官僚制正在被以市场为基础的模式所取代。这一时期的主要理论有布坎南的公共选择与政府理论、奥斯本的企业家政府理论。
  公共行政学在中国的产生和发展:1935年张金鉴教授撰写的《行政学之理论与实践》,是我国第一部系统的行政管理学专着。党的十一届三中全会开始了社会主义建设的新时期。随着经济建设的发展和改革开放的深入,公共行政的重要性和行政改革的迫切性日益鲜明地摆在人们的面前,也因此而推动人们对公共行政学的重新认识。我国公共行政学在恢复重建的同时获得迅速和健康的发展。
  3.行政环境与行政管理
    行政环境是公共行政的前提、依据和施加影响的对象。正确处理好行政环境与公共行政之间的辩证关系,是公共行政所要解决的重大问题。行政系统不是孤立地、封闭地存在于社会之中的,它是与外界相互联系、相互作用的开放系统,它不断与外界交流物质、能量和信息,从而维持系统的正常运行。因此,对行政环境的研究亦是系统论的内在要求。
  行政环境是行政生态学理论的重要内容,是运用生态学的理论和方法来研究行政学,研究行政系统与其周围环境之间的相互联系、相互影响和相互作用。
  生态学这个词最初是通过美国哈佛大学教授约翰?高斯引进公共行政领域的。高斯教授于1936年发表的《美国社会与公共行政》,提出了公共行政与行政环境之间的关系问题。1947年他又发表了《政府生态学》,强调了外部生态因素对公共行政的重要性。按照高斯的观点:公共行政生态学包括对人、地区或财产、人所处的自然和社会技术、思想等方面的研究。据此,行政生态学认为,要了解一个国家的公共行政,不应该仅仅局限于行政系统的本身,而应跳出行政系统,从社会这个大系统来考察行政,亦即考察一国的行政与该国社会环境之间的关系。美国着名行政学家里格斯在高斯等人理论基础之上,从一个更广泛的范围内分析了行政和经济的、社会的、技术的、政治的以及通讯等诸因素之间的关系。里格斯把行政现象和行政行为与行政的社会背景、文化背景、经济背景、政治背景等因素联系起来考察,对世界各国的公共行政进行了比较分析,并将其区分为三种模式:
  (1)融合型  农业社会的行政模式。其特征主要表现:经济水平是农业生产力,政治与行政不分,权力来源于君主,实行世卿世禄的行政制度,行政官吏在政治和经济上自成特殊的阶段,政府与民众较少沟通,土地的分配和管理是政府的重要事务。
  (2)棱柱型  农业社会向工业社会过渡时期的行政模式。其特征可概括为三个方面:异质性、形式主义和重叠性。
  (3)衍射型  工业社会的行政模式。其特征主要体现:社会经济行为依靠市场和价值规律为杠杆进行调节,力图用最少的投入取得最大的产出。主权在民,民众的思想和行为对政府的行政决策有较大的影响,行政风范体现平等主义。
  因此,行政生态学的研究范围主要包括两个方面:其一,探讨各国所特有的社会文化以及历史等诸因素是如何影响并塑造该国的公共行政。其二,探究各国的公共行政又如何影响该国的社会变迁及发展。
  行政环境是指行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和。这些条件有物质的、精神的;有有形的、无形的;有自然界的、社会界的。总之,凡是作用于行政系统、并为行政系统反作用所影响的条件和因素,都可以属于行政环境的范围。
  公共行政与行政环境是辩证统一的关系。它们相互联系、相互依存、相互影响、相互作用,构成行政生态系统。在这个系统中,行政环境决定和制约公共行政,公共行政反作用于行政环境,这主要体现在公共行政对行政环境的改善和塑造方面。
  (1)行政环境决定和制约公共行政
  首先,公共行政是由于环境的需要而产生的。历史唯物主义告诉我们,经济基础决定上层建筑,当阶级出现,国家产生,才有了公共行政,没有这种行政环境的需要,公共行政就没有存在的可能。例如,在原始社会,管理只具有社会属性,不具有政治属性,不需要代表统治阶级意志的公共行政。
  其次,公共行政必须适应行政环境。构成行政环境的各种条件和要素在不同的国家和地区,其发展水平存在着很大的差异性。公共行政本身没有严格的好与坏的区分,惟有适应其现状才是最理想的,这是行政生态平衡的基本要求之一。有什么样的行政环境,就应该有什么样的公共行政,公共行政如果不适应行政环境,也就是说,政府没有适应环境的能力,或与环境条件格格不入,就无法进行有效的公共行政。比如一些落后国家不考虑本国国情,盲目移植一些西方发达国家的公共行政经验,其结果造成天下大乱,事与愿违。
  毛泽东曾言:“认清中国社会的性质,就是说,认清中国的国情,乃是认清一切革命问题的基本依据。”毛泽东正是从旧中国社会的性质出发,科学地阐明了当时中国革命的对象、任务、动力、性质和前途的等一系列重大问题,从而为我国新民主主义革命制定了一条正确的方针路线,引导革命取得了胜利,人们将其称为“井冈山式”的革命道路。
  由于各国自然资源的结构不同,其经济发展方向、生产部门的结构与布局皆会有所不同,进而影响到行政系统的部门结构与功能体系。例如,拥有相当富饶的草原,使新西兰成为一个畜牧业非常发达的国家;广阔的森林覆盖面积,使木材采伐与加工在加拿大的经济结构中占有主要地位;丰富的石油资源,使沙特阿拉伯、科威特等中东国家将石油开发与加工作为整个国民经济的支柱。上述不同国家,都根据自身的行政环境特点设置了相应的政府管理部门,执行着相应的经济管理功能。从军事角度而言,英国是一个岛国,有着优良的港湾条件和海洋所形成的天然屏障,因此,政府一直把发展海军力量作为自己的目标,制定了进攻型的国防战略,在政府国防部系统内,海军部门始终居于主导地位。而瑞士位于欧洲内陆,地处相邻德、法两个强国的夹缝,地理环境缺乏天然屏障,不能同德、法任何一方结盟,否则会触怒另一方。于是,政府一直以陆军力量作为国防主体,制定了中立性的防御型国防战略,在其军事部门中,陆军占绝对支配的地位。
  再次,行政环境的发展变化必然导致公共行政的发展变化。随着历史的演进,社会的发展,行政环境经历着不断的变化发展,公共行政要适应行政环境的发展方向,公共行政是在对行政环境不断变化的认识、把握和调整中达到平衡和适应的。这是不以人的主观意志为转移的客观规律,公共行政必须要适应这种变化的需要,否则就必将产生消极的作用。所谓“世界形势浩浩荡荡,顺之者则昌,逆之者则亡”,讲的就是这个道理。以我国为例,自改革开放以来,高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济过渡,特别是随着中国加入世界贸易组织以来,公共行政也随之进行了一系列变革,以适应行政环境的发展需求。在管理方式上,逐步以规则导向型取代权力导向型,以温和服务型的权力作用方式取代强制命令型的权力作用方式;在管理行为方面,注重行政行为的公开性与透明性。在此背景与环境下,我们需要重新界定政府的角色和责任,从传统的权力导向型转变为现代的规则导向型,从全能政府走向效能政府,从无限政府走向有限政府,从人治政府走向法治政府,从控制型政府走向服务型政府。
  (2)公共行政对行政环境的反作用  公共行政在行政环境面前,并非完全被动的,它对行政环境具有能动的反作用。正确认识和合理发挥这种作用,是实施公共行政的主要目标,也是研究行政环境的重要原因。公共行政的作用发挥得好,就能达到改善行政环境的目的,使行政环境不断地得到优化,按照公共行政的目标去发展;反之,公共行政的作用发挥得差,就会使行政环境受到恶化,形成行政环境发展的羁绊。比如,有些国家由于政府官员的普遍腐败、营私舞弊导致整个社会风气的败坏,阻碍了社会经济的发展,引起民众对政府的强烈不满。公共行政对行政环境影响的程度,取决于行政职能发挥的程度,随着公共行政职能领域的不断扩大,公共行政对行政环境的能动作用也越来越大,公共行政水平的优劣,在很大程度上直接决定了一个社会的治乱兴衰。
  中国现阶段社会行政环境对行政管理提出的要求体现为:
  ①要从中国实际出发,坚持对外开放,吸收国外行政管理的先进经验,实施有中国特色的行政管理。
  ②要坚定地把组织和领导经济建设作为政府的最主要职能。
  ③要根据各地区、各方面的不同情况和条件,实施行政管理。
  ④要充分认识到我国现代化建设的艰巨性和长期性,从国情出发,量力而行,循序渐进。
  ⑤以马克思主义为指导,努力建设社会主义精神文明,两个文明同时抓,两者结合,相互促进。
  ⑥坚持行政改革,在改革中提高效率,实现行政职能。
  4.行政职能
  行政职能体现了政府管理活动的实质和方向,是政府活动内容的总概括,是建立行政组织的基本依据。在不同的国家,行政职能是不同的。即使在同一个国家,不同历史时期的行政职能也不同,行政职能会随着国家政治、经济、社会的发展变化而变化。紧紧抓住转变行政职能这个关键,加强监管和宏观调控职能,大力减少审批事项,增强服务功能,对于我国完善社会主义市场经济体制,起着关键性作用。
  (1)概念与分类  行政职能亦称政府职能,是政府依法对国家政治、经济和社会事务进行管理时所承担的职责和任务。行政职能反映了政府管理活动的内容和基本方向,决定了政府的规模和管理方式。行政职能有三个主要特征,即共同性、差异性和动态性。共同性和差异性体现了行政职能共同的管理功能和不同的阶级属性;动态性说明行政不是一成不变的,它随着国家社会生活的变化而变化,社会变迁是行政职能发展和转变的根本原因。
  行政职能的主要内容分为基本职能和运行职能。基本职能包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能,它是按照政府管理所涉及的领域划分的。这些职能集中体现了政府在国家社会生活中的整体作用以及行政管理的基本内容和范围,集中反映了行政管理这一上层建筑同经济基础及其他上层建筑之间的辩证关系。
  政治职能:军事保卫、外交、治安、民主政治建设职能。
  经济职能:宏观调控、提供公共产品和服务、市场监管职能。
  文化职能:发展科技、教育、文化、体育事业的职能。
  社会职能:社会保障、社会化服务体系、生态环境和资源的维护、人口问题。
  行政管理的运行职能是按照管理过程来划分的行政职能:决策职能、计划职能、组织职能、协调职能和控制职能。
  (2)西方国家行政职能的演变  前资本主义时期是指奴隶制和封建制社会时期。奴隶制时期国家行政职能的重点在于政治统治,通过强化政治职能,采取残暴的统治方式来维护奴隶主阶级政权的生存和发展,经济职能十分微弱,社会管理职能也很少。
  前资本主义时期的行政职能体现出两方面的特点,一方面是政治统治职能的极端强化;另一方面是社会管理职能的相对微弱,这是由奴隶社会和封建社会条件下的自然经济及其经济基础所决定的。
  自由资本主义时期是资本主义发展的上升阶段。这一时期,英国古典政治经济学家亚当?斯密等以理性经济人假定为基础,极力推崇市场机制这只“看不见的手”,反对政府干预经济生活,认为最好的政府,就是最廉价的政府。因此,自由资本主义时期政府采取自由主义的管理方法,以保障资产阶级的自由、平等、民主权利为目的,通过政治统治职能对新生的资产阶级政权的巩固和发展起着“守夜人”的作用,奉行“政府管得越少越好”的信条,主要依靠市场这只“无形的手”来调节和引导社会经济及其他各项事业的发展。
  进入垄断资本主义时期以后,资本主义所固有的矛盾日益尖锐,自由主义的统治方法已不适应这个时期的统治要求,形成了干预主义的政府职能论。这一时期资本主义国家充分地运用和强化了政府的政治统治职能,行政权力扩大,专政镇压职能大大加强,民主职能有所削弱。在经济领域,强调政府对社会经济的调节和干预,垄断代替了自由竞争,垄断资本和国家政权紧密结合,政府的经济职能和社会职能都扩大和加强了,如政府通过行政手段和法律手段来保证市场秩序,通过预算和高额税收、发行公债等办法承担某些社会公共事务,在收入及分配领域采取一系列福利措施等。
  当代西方学者既不赞成政府只承担“守夜人”职责的自由主义,也不同意政府全面干预经济的干预主义,而主张有选择地干预“市场失败”。当代西方国家的行政职能呈现出如下发展趋势:行政职能逐渐扩大。政治职能中的暴力职能相对减弱,而保持社会稳定的调节职能趋于加强。这种调节职能表现为,政府通过与各种利益集团、各种社会力量之间的妥协来达到平衡;通过吸收工人和人民群众参与管理等,以缓和劳资矛盾、改善劳资关系;通过对上层建筑和生产关系的调整与改革来适应经济基础及生产力的发展需求,保持现实和未来发展平衡等。政府的宏观调控、综合协调职能的强化与行政职能的社会化同步进行。为确保公共行政活动的顺利进行和经济活动的相对稳定发展,当代资本主义国家在行政改革中都加强政府宏观协调,将一部分职能交还给社会,由社会组织替代政府进行直接管理,实现社会职能社会化,这是当代政府职能发展的新特点、新趋向。
  西方国家行政职能演变的轨迹为:弱势政府→ 强势政府 → 有限政府。
  (3)转轨时期我国行政职能的转变  行政职能的转变是经济体制改革和社会主义市场经济发展的必然要求;行政职能的转变是实现行政职能体系合理配置的根本途径;行政职能的转变是机构改革的重要前提和基础。
  我国行政职能的转变,重点是转变行政的经济职能,确立与社会主义市场经济相适应的行政的经济职能体系。职能方式的转变:由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主,经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合;由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主;由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机地结合起来。
  职能关系是指不同的管理职能该由谁来行使以及管理主体之间职责权限的划分。因此,分清职能、理顺关系、明确不同管理主体之间的职责权限,这是实现行政职能转变的关键环节。在我国,政府职能关系主要表现为:中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系;政企关系;政府与市场的关系;政府内部各职能部门之间的关系。这其中政企是否分开是区分传统计划经济体制与社会主义市场经济体制的主要标志,也是转变行政职能的根本途径。理顺政府与社会的关系主要体现:在管理范围上,改变原来由政府包办一切社会事务的做法,向社会提供“公共物品”;在管理模式上,从“大政府、小社会”转变为“小政府、大社会”;在管理方法上,从传统的以行政方法为主转变为间接的以法律方法为主。政府要培养社会的自治能力,大力培育社会中介组织、为社会中介组织的发展提供生存空间,减少政府及其有关部门办理中介事务;加快社会保障制度的改革,建立起与市场经济体制相适应的社会保障体系,从而确立起政府与社会的良性互动关系。(璧尘提醒:结合国务院机构改革“大部制”的相关内容)
  (4)我国行政审批制度的改革  我国行政审批制度改革的必要性体现为:以行政审批作为管理经济的主要手段,实质上是计划经济,是阻碍社会主义市场经济发展的;各级政府和各部门对经济活动行政审批过多,环节繁杂,效率低下,透明度不高,已成为投资者反映强烈的问题;我国加入世贸组织后,政府部门减少行政审批的要求更为迫切。因此,积极推进行政审批制度改革,对于深化行政管理体制改革,促进政府职能转变,完善社会主义市场经济体制,加强改进机关作风建设,从源头上预防和治理腐败,都具有重要意义。
  行政审批制度改革所应遵循的原则体现为:合法原则、合理原则、效能原则、责任原则、监督原则。
  5.行政组织
  (1)涵义  行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。就动态讲,行政组织指为完成公共行政任务而进行的组织活动和运行过程。就静态讲,有广义、狭义之分。广义的行政组织,除政府行政组织外,还包括立法、司法、企业、事业等部门及社会团体中具有行政性职能的机构。狭义的行政组织,则专指为推行政务,依据宪法和法律组建的国家行政机关体系,是国家机构的重要组成部分。一般意义上,人们所指的行政组织是指静态的、狭义的行政组织,即政府行政组织。
  (2)我国国家机构的组成  我国国家机构按其性质和职能分为5部分:国家权力机关,国家行政机关,国家军事机关,国家审判机关和国家检察机关。
  我国国家权力机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关,它的常设机关是全国人大常委会。全国人大及其常委会行使国家立法权。我国国家主席是国家机构的一个重要组成部分。国家主席是整个国家的代表,是国家元首,其地位和职权是其他国家机关所不能代替的。国家主席由全国人民代表大会选举产生,任期与全国人民代表大会任期相同,连续任职不得超过两届。国家主席的职权是根据全国人民代表大会及其常委会的决定来行使的。我国国家行政机关是中央人民政府即国务院和地方各级人民政府。因此,国务院以及它领导下的地方各级人民政府,构成我国的国家行政机关体系;全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,构成我国的国家权力机关体系。这两大国家机关体系之间,存在着监督与被监督以及分工合作的密切联系。
  我国军事机关是中央军事委员会,它是全国武装力量的领导机关。中央军事委员会由主席、副主席若干人、委员若干人组成,实行主席负责制。中央军事委员会主席由全国人民代表大会选举产生,副主席、委员的人选由中央军事委员会主席提名,经全国人民代表大会投票决定。中央军事委员会每届任期与全国人民代表大会每届任期相同。中央军事委员会主席对全国人民代表大会和它的常务委员会负责。我国国家审判机关是人民法院,人民检察院是国家法律监督机关。
  在我国国家机构体系中,国家权力机关居于首要地位。我国的国家权力机关,即全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,是人民行使国家权力的机关,它们都由人民和人民代表选举产生,对人民负责,受人民监督,体现了人民当家作主的社会主义国家的本质。包括国家行政机关在内的其他国家机关,都由国家权力机关产生和赋予职权,并在国家权力机关的监督下进行活动,对它负责。
  我国人民代表大会制的具体优越性体现为:(曾在省考主观题中出现过大题)
  ①有利于保证中央和地方国家权力的统一,维护国家统一和民族团结。我国中央和地方国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。在人民代表大会制度下,最高权力机关有权修改宪法,制定法律,决定国家的一切重大问题,其他国家机关都必须遵守和执行,国务院是最高行政机关,一切地方行政机关都要服从它的领导,从而集中全国立法权、行政权于中央;同时地方各级权力机关保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内遵守与执行,有权决定本行政区域内一切重大问题;省级权力机关、省及自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的权力机关,有权制定地方性法规;民族自治机关依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权;特别行政区根据宪法、特别行政区基本法以及其他有关本区域法律,行使最高自治权等。这些重要规定,保证了中央的集中统一领导,又有利于进一步发挥地方政权机关的积极性和主动性。
  ②有利于保障人民当家作主。我国人民代表大会是由人民民主选举的代表组成,对人民负责,受人民监督。国家行政机关、司法机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。我国的选举权是普遍的、平等的。除依法被剥夺政治权利者外,凡年满18周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权。通过选举,全国各民主党派、各阶层、各民族、各社会职业均有代表被选入人民代表大会,从而使人民代表大会在决定问题时既能反映人民的共同利益,又能照顾各阶层和各方面的特殊利益。
  ③有利于国家权力体现人民的意志。“议行合一”是我国人民代表大会制的基本活动原则。我国人民代表大会制实行“议行合一”,是指既制定法律、决定国家大事,又组织行政机关,领导和监督行政机关的工作,并且通过它的代表向人民群众传达它所制定的法律和作出的决议的精神,以自己的模范行动带领群众认真贯彻执行。人民代表大会之所以便于实行“议行合一”,是因为它把国家权力集中起来由自己行使。这种国家权力的全权性,使它成为行使国家立法权的机关,并有权议决国家大事,使其有权组织其他国家机关,特别是国家行政机关,并领导和监督它们执行法律和决议。
  (3)行政组织的结构与设置  行政组织结构指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式。它包括行政组织各成员、单位、部门和层级之间的分工协作以及联系、沟通方式。结构合理、运转灵活的行政组织是实现行政目标,提高行政效率的重要组织保证。
  行政组织的纵向结构又称为直线式结构,是纵向分工形成的行政组织的层级制。其特点是上级直接领导下级,行政指挥和命令按照垂直方向自上而下地传达和贯彻。它具有事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制等优点。其缺点是组织内没有专业化的管理分工,各级行政首长管理过多,责重事繁,容易顾此失彼。
  管理层次与管理幅度的关系。管理幅度与层次有密切的关系。一般说来,在条件不变的情况下,幅度与层次成反比例。加大管理幅度,层次就相应减少;相反,缩小管理幅度,则层次相应增多。因此,管理幅度与层次是影响行政机构形态的决定性因素,两者必须同时兼顾,做到幅度适当,层次少而精。
  行政组织的横向结构又称为职能式结构,是横向分工形成的行政组织的职能制,即同级行政机关和每级行政机关内部各组成部门之间的组合方式。从现代公共行政的运行过程来看,一般都要先决策,然后执行,而决策前、执行后都要调查研究,这就需要信息。为使决策适应复杂多变的情况,还需要参谋咨询。从现代管理功能看,每级政府内部都由决策、执行、咨询、信息和监督等部门组成,如果这样来设置机构和配备人员,将是一种比较科学的横向结构。
  单纯的纵向型、横向型结构各有其优缺点,因此,现代国家政府机关的组织结构,都是纵向结构和横向结构的相互结合、交错的“层级—职能结构”。其特点是行政领导者的统一指挥同职能专业部门相结合,吸收了直线式和职能式结构的优点,扬弃了部分缺点,使其互相补充、制约,它是前两种结构的发展。
  行政组织设置的原则主要为:职能需要原则、完整统一原则、精干高效原则、管理幅度和层次适度原则、依法设置原则。
  (4)行政组织的类型  行政组织按照工作性质、职能作用的不同,可以分为:
  领导机关。是指中央人民政府和地方各级人民政府的行政首脑机关,它是行政管理机构即行政组织的指挥决策中心。国务院和地方各级人民政府领导机关的功能,主要是通过行政首长在民主集中制基础上行使其职权来实施的。
  职能机关。是指在行政机关的直接领导下,分管某一方面的行政管理事务的专业性的执行机关。
  辅助机关。是为领导机关与职能机关设置的行政组织,它在行政管理活动中担任必不可少的辅助性工作。例如,办公室为综合性的辅助机关,辅助行政首长进行决策、处理专门事务,沟通协调各方面的关系,并管理行政组织内部的日常事务。
  咨询参谋机关。是行政管理决策中不可或缺的一环,它具有相对独立性和研究的灵活性。我国政府体系中的经济研究中心以及类似的各种研究中心、顾问机关等,均为咨询参谋机关。
  派出机关。是根据行政管理的需要,按法律规定或经上级人民政府批准所设立的,但不是一级国家行政机关。它的主要任务是代表上级国家行政机关检查监督下级国家行政机关,贯彻执行上级国家行政机关的决策,完成上级国家行政机关下达的工作任务。我国地方各级政府的派出机关,有省人民政府派出的行政公署,县人民政府派出的区公所,市辖区人民政府派出的街道办事处等。
  非常设机关。是为处理某一阶段性的、专门性的行政事务或者组织协调某种跨地区、跨部门工作而设置的行政机构。前者由于其存在时间相对较短,所以又称临时机构;后者虽然为常设机构,但属于议事、协调、决策性机构,一般也列为非常设机构范畴。非常设机构的名称一般为委员会、领导小组、指挥部,其主要成员通常由领导同志兼任。
  (5)行政组织理论  早期的行政组织理论形成于20世纪20年代前后,主要有以泰勒(F.W.Taylor)为代表的科学管理组织理论,以法约尔(H.Fayol)、古立克(L.Gulick)为代表的公共行政组织理论和以韦伯(M.Weber)为代表的科层组织理论。
  从20世纪30年代起,行政组织理论的研究逐渐引进行为科学的方法,形成了新古典组织理论。主要有以梅奥(E.Mayo)为代表的人际关系组织理论,以巴纳德(C.I.Barnard)为代表的组织平衡理论和以西蒙(H.A.Simon)为代表的决策过程组织理论。新古典组织理论的特点是以组织中人的问题为中心,从动态的角度研究人的行为对于组织的影响及其相互关系。但局限于人和组织行为的研究,只注重社会科学实证的研究方法,忽视组织结构、法规及环境的作用等。
  20世纪60年代以后,组织理论的研究引进系统论、控制论、信息论的成果,使西方组织理论进入了一个新的发展阶段。主要有以卡斯特(F.E.Kast)、罗森茨韦克(J.E.Rosenzweig)为代表的系统分析组织理论和以劳伦斯(P.R.Lawrence)、洛西(J.W.Lorsch)、伍德沃德(J.Woodward)为代表的权变组织理论。
  系统分析组织理论用系统分析方法研究组织,认为行政组织是一个“结构的社会技术系统”,由许多分系统组成;组织又是一个有机的开放性系统,是受社会经济、文化等环境影响的生态系统,它在与社会环境的互相作用中建立和维护自身的工作流程,从而保持组织功能与社会环境的动态平衡。
  (6)行政组织体制  行政组织体制为行政组织内部各个层级、各个部门之间的权力分配关系。
  根据行政组织最高决策权归属人数的多寡,行政组织体制可分为:首长制、委员会制与混合制。
  首长制(一长制或独任制)。指行政组织的法定最高决策权由行政首长一人执掌的行政组织体制。特征:行政首长对行政机关各种事务拥有最终决定权,其他领导成员均为行政首长的幕僚,只有建议权,而无决定权。美国的总统制是首长制的典型。首长制的优点体现为:事权集中,责任明确,权责统一,易于保密。缺点体现为:个人专制,滥用职权,易陷于管见。
  委员会制(合议制)。是指行政组织的法定最高决策权由两个以上人员组成的集体或委员会所执掌的一种行政组织体制。特征:行政组织的决策是由两个以上的地位平等的委员所负责,行政组织的最高决策权属于全体委员,“少数服从多数”。瑞士是委员会制的典型国家。委员会制的优点表现为:集思广益,互相监督。缺点:责任分散,权、责相同,难以保守秘密。
  根据中央行政组织与地方行政组织权力分配关系的不同,行政组织体制可分为集权制、分权制与均权制。
  集权制是中央行政组织对地方行政组织有完全的指挥监督权。法国是较为典型的国家。集权制的优点:政令统一,统筹全局,层级节制,指挥灵便,令行禁止,人力、财力、物力集中。其缺点体现为:机关专制和个人独裁,层次繁多,压抑地方政府的积极性。
  分权制是地方行政组织对本地方事务有自主决定权。美国是实行分权制的国家之一,其州政府的自主权很大。优点:因地制宜、民主原则、防止上级专断与个人独裁。其缺点体现为:易出现地方本位主义。
  均权制是中央行政组织与地方行政组织的权力保持平衡。一种较为理想的组织体制,其理论依据是孙中山先生的“均权”学说。

  
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