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2011年《半月谈》第16期

Tag: 半月谈 2011-08-12    来源:江苏公务员资讯网 【 打印 】 我要提问我要提问
 《半月谈》2011年第16期:事故救援善后的决策程序

  灾祸降临、事故突发,如何救援,如何善后?决策者被推上前台,他们的价值观将决定事件的走向。
  事故发生之后,掩埋车头成为最被诟病的决策之一。在发生了如此重大事故的情况之下,D301的车头是否带有调查事故原因的重要数据?现场果真没有其他手段来为“机械进场”提供操作空间吗?
  在现行《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》第二十四条中规定:有关单位和个人应当妥善保护事故现场以及相关证据,并在事故调查组成立后将相关证据移交事故调查组。因事故救援、尽快恢复铁路正常行车需要改变事故现场的,应当做出标记、绘制现场示意图、制作现场视听资料,并做出书面记录。规定尤其指出“任何单位和个人不得破坏事故现场,不得伪造、隐匿或者毁灭相关证据。”
  我们的这次决策是否有违这一规定呢?
  在这样一场涉及到数百人生命的特大事故面前,救援工作仅仅持续了8小时就宣布现场找不到生命体征,救援行动基本结束,甚至在很多遇难者遗体都未能抬出的情况下,就准备开始“清理”车厢。若不是温州市公安局特警支队长邵曳戎的坚持,项炜伊获救的“奇迹”很可能不会发生,然而是不是有更多的“奇迹”原本应该发生,却在掩埋车头、拆解车体的重型机械面前湮灭了?
  从事件发生以来,官方关于一切以救人为重、以生命为先的呼喊似乎成了遥远的话外音。
  事故发生后,铁路部门接连发布消息,将尽快恢复铁路通行。先是称24日下午3时将通车,后来又称预计下午6时可通车。在24日深夜召开的新闻发布会上,铁道部新闻发言人王勇平也表示,到当晚7时,甬台温铁路已具备通车条件。然而在事故原因调查迟迟没有出台的情况之下,仓促恢复通车究竟有没有风险?是不是可能再次发生事故?
  在事故路段,救援决策者显然更倾向于恢复运行。
  而通过前文所述的几点重要质疑我们可以看出,有关决策者似乎一直身在“权力打造的黑箱”中,重要信息的公开只有24日晚间那场著名的“我信了”新闻发布会。甚至原定于26日上午召开的动车追尾事故现场分析会也莫名其妙地被取消,网上传言铁道部有关领导离开温州回北京向国务院汇报,致“7*23”事故分析会推迟。而针对此说法,铁道部予以否认。
  在这个不透光的“事故决策委员会”外围,则是无数渴盼消息的人们。在信息匮乏,特别是真实信息匮乏的环境下,谣言也会价值千金。我们甚至无法统计出围绕这次动车追尾事故诞生出了多少阴谋论、多少谣言,这似乎已成为每一次中国在面临重大突发事件时的惯例。
  在关乎千百公民生命财产安全的重大事件面前,决策者把自己关在门里是否合理?一个公开的决策过程在此时显得尤为重要,毕竟在重大事故面前,决策的后果挂连着一个个真实的生命。以本次事故为例,掩埋车头是由谁决定的?迅速“清理现场”由谁负决策责任?赔偿50万的方案是如何形成的?作为决策结果的承受者,民众有权力知道这个决策的过程。
  决策机构的构成也需要更加开放,应该由政府代表、专家代表以及利益攸关方代表共同组成,在未来决策中才可能获得更加合理、更具说服力的决策结果。以本次事件为例,没有代表不同群体的多方参与决策,在处理中以一个群体的利益和价值观念为指向难免招致猜疑。
  效率和公平是决策过程最关键的要素,而且在重大事故发生时的不同阶段,效率和公平的诉求强度往往并不是均匀分布的。在事故爆发初期,依照合理的预案快速处理,使保证人员搜索和救援得到充分保障,使事故影响迅速得到控制,最大限度尊重人的生命和财产安全;在事故的调查和善后阶段,则应充分收集和分析相关信息、广泛听取各方意见,以最大限度地消灭未来的事故隐患并合理补偿因事故受到伤害的民众。
  提高紧急事件的应对和决策水平,中国还有很长的路要走。截止发稿时,对于“7?23”甬温线特大铁路交通事故的原因分析情况依然没有公开,但是身在六列车厢上的乘客名单依旧没有公开。
  德国高铁事故:长达5年的善后处理
  以安全、舒适、高速而闻名全球的德国高铁(ICE)也经历过痛苦的洗礼。1998年6月3日,德国高铁发生了一场特大铁路事故:一列高铁列车行驶到埃舍德的一座路桥时冲出轨道,撞上路桥,造成101人死亡,88人受伤。
  事故发生后,立刻开始了近乎惊人的援救和调查。时任德国交通部长的马蒂亚斯?魏斯曼在媒体前向德国公众保证:“绝不允许蒙混过关,不允许半点掩饰和含糊,一定清查到底。”
  ——事故发生6分钟后,接到报警的警车、消防车和救护车抵达现场,德国红十字救援协调中心宣布临近地区进入紧急状态。
  ——事发20分钟后,为了确保重伤员能够第一时间被救助转移,德铁宣布停止运营,并于7分钟后停驶所有列车。
  ——事发一个半小时后,所有被找到的重伤者都被转移到附近医院,24架直升机、60名医护工作者和150名救援人员到达现场。现场迅速搭起帐篷,就地诊治轻伤者。
  ——事发后,德国联合信息中心(GAST)和紧急事件信息中心(EPIC)专门开设了统一的人员身份确认和失踪举报电话。电信通信系统也开设了两个专门的波段,供事故救援使用。
  ——事发约两小时后,德国联邦军队的三辆军用坦克及从汉诺威调派的一部40吨重的消防起重机一起挖掘现场残骸,随后开始了挖掘遇难者的工作。
  ——搜救工作整整持续了三天才结束。约有1900名救援人员参与了现场抢救,其中包括驻扎在附近的英国军队。
  为了保证幸存者的救治,德铁在事发后很快派设了专员,赋予他500万马克的应急资金支配权,用于确保第一时间的救治需求,并向每名遇难者的家属发放30,000马克(约19,000美元)。随后又设立两个捐款账户,并提供了80万马克。除了援助基金外,直至2008年,德铁已支付3200万欧元作为事故补偿金,并预计未来还将支付千万欧元。时任德铁董事会主席的约翰内斯?路德维希走访了许多受难家庭,向受难者表示慰问。
  现场救援和搜寻工作结束了,而长达5年的技术调查和法律审判才刚刚开始。
  惨剧发生后,德国相关部门组织全面的事故调查,,找出事故原因是列车使用的双层车轮破损。于是,与事故车辆同型号的列车全部停驶检测,把存在安全隐患的双层车轮全部更换为单层车轮。重新运行之后,最高时速也由280公里降为160公里。
  德国联邦铁路局是监管铁路及其相关基础设施的权威机构。一旦有证据显示铁路公司未能尽责防范危机、保证安全,联邦铁路局作为监管机构将介入调查。在它的组织下,组成了独立调查小组,对事故原因展开全面调查。
  当时媒体批评认为,受起诉的只是德铁的普通员工,而发生如此严重的事故,德铁高层应当承担责任。
  1999年,事故发生1年零3个月之后,德铁公司主席约翰内斯?路德维希被免职。《明镜》周刊评论说,不断展开的事故原因调查证明德铁存在重大疏忽和失职,以致最后灾难发生。埃舍德高速列车事故无疑是他被免职的主要原因,无休止的劳资谈判和并不理想的运营效益只是免职的最后一个推动力。
  而对相关工程师的审判还在继续。由于事故审判成为公众关注的热点,在2002年主审开庭的时候,庭审不是在法院举行,而是在市议会大厅。2003年,庭审结束,工程师被判无罪,每人支付一万欧元的赔偿金。虽然幸存者及受难者家属对判决不满,认为“德铁在赔偿问题上十分小气”,但终归这桩史上最惨烈的高铁悲剧,经历了长达5年的彻底清查,终于在技术调查和法律审判的领域,划上一个句号。
  被死神车轮戳穿的车体,没有随着时间的流逝而远去。列车的前牵引车头由于并无太大受损,在事发后不久重新回到铁轨上,奔跑在德国城市之间。而剩下的车体虽然受损,却并没有被当做废铁一般丢弃。在事发后长达5年的调查和审判期间,供调查机构研究、取证。在相关调查人员眼中,它们是最宝贵的“教材”。2003年审判结束后,除了受损特别严重的车厢被销毁以外,可用车厢再度回到公众视野中。其中,几乎没有受损的第一节车厢保持了1998年事故前的样子,它成为了德国联邦政府技术应急机构的教学样本。
  经过血的教训,德国高铁更加重视安全问题。为了有效应对高铁事故,德国铁路公司制定了应急管理预案,目的是在事故发生后,帮助消防等救援人员采取抵御风险措施,减少事故后果。最近10年来,德国城际特快列车没有再发生造成群死群伤的安全事故。速度快、价格适中、安全性高的ICE依然是最常用的出行工具。
  日本JR福知山线出轨事故:所有证据和结论都要公布于众
  曾经向中国高铁建设提供了技术转让的日本,对事故给予极大关注。25号,日本外务副大臣伴野丰向中共当局提出:要认真查明事故原因。
  有学者指出,日本高铁近半个世纪,也没有死人事故发生。即便发生其他故障,也是每次数个月、半年甚至一年的时间寻找问题,直到解决为止。
  在温州动车事故发生以后,网上开始流传一份日本处理某个火车事故的调查报告书。在这份报告书中,日本的调查机构甚至把每一个死亡者和负伤者当时乘坐在车厢内的位置都作了明确标注。
  制作这份报告书的是隶属于日本国土交通省半独立存在的日本运输安全委员会。2005年4月25日上午9点18分,日本兵库县尼崎市的一辆快速电车(中国叫轻轨)在转弯时发生事故,7节车厢中前5节出轨,其中最前面两节撞上铁路旁边的住宅大楼,107人死亡,轻重伤549人,被称为“JR福知山线脱线事故”,也是日本近40年来最大的铁路交通事故。在历经两年多的反复调查取证后,日本运输安全委员会在2007年6月拿出了最后的报告书。
  日本运输安全委员会官员森茂博向记者介绍了日本铁路事故从事故通报到调查的流程。“事故发生后,首先由运营公司在最短时间内通知国土交通省铁道局,这大概只需几分钟的时间。之后,铁道局会立即通知运输安全委员会。一般在一小时内,委员会调查人员将同医护人员、消防人员以及警察一同出现在事故现场。”森茂博指出,在调查取证过程中,现场保存是极其重要的一个环节。他向记者举例道:“在JR福知山线脱线事故中,我们在现场进行了大概一个月的调查。虽然在这过程中,运营公司希望能够及早开通线路以减少经济上的损失,但没有我们安全委员会和警察局的许可,他们是办不到的。”
  “航空、铁道以及船舶的运行对安全性能的要求非常高,国民对其安全性的期待非常大。因此,为了彻查每一次事故发生的原因、防止再次发生并减轻受害者的痛苦,我们对每一次事故都会总结出一份事故调查报告,将其交给国土交通大臣并予以公开。同时,在有必要的情况下,我们将会对国土交通大臣以及事故责任人进行劝告,告诉他们应当如何减轻受害者的痛苦以及将来应该实行怎样的举措。”日本运输安全委员会网站主页上的这段文字明确了该委员会的职责:找出事故真正的原因,从而掌握方法杜绝重蹈覆辙,而不是处罚几个肇事人或责任人。如果类似事故接二连三发生,无论怎样严肃处理责任人也是没有意义的。
  这个事故调查委员会的人员都是有关专家,调查的所有证据和结论也都要公布于众,因为有关行业要根据这个报告的结论采取对策,调整工作方法,有时甚至还要修改法律。对“JR福知山线脱线事故”的调查,令事故列车运营商JR西日本公司董事长和社长双双辞职。
  当然,并不是所有的努力都在事故发生之后。日本新干线在“未雨绸缪”方面做得同样出色。比如,为了以后的行车安全,新干线的车辆开发绝不是在完成了一辆新车后就宣告结束,在新车交付使用后,要经过长年的检查回馈,经过验证认定车辆数据没有问题之后,开发才算最终完成。对行驶10年的车体还要进行彻底的解体分析检查,连金属的疲劳程度都要进行验证。
  如果说日常情况下,铁道部和地方政府之间主要是利益分配的协调问题,比如立项、融资、分红上,那么目前的重大事故的极端状态下,只剩下了责任和义务。这个时候条和块两个不同体系如何保障他们通力合作,避免出现无序和相互推诿的可能性?
  在就援中,除了权责,还有能力的匹配问题。2005年4月日本兵库的列车脱轨事件造成107人死亡,其救援完全是由当地政府实施的,且当地提出赔付要求,铁路公司和保险公司接受并予以承担。“7*23”事故,铁道部也作为主要力量参与了现场处置。其具有一定能力,比如救援点较广,不同的站段都有一定设备配备,有些救援设备就是铁道部的工厂研制——比如救援吊机,因为铁道部拥有很多科研所和企业,这些科研所和企业几乎可以生产“一条龙式”的产品。
  但是,铁道部的能力显然也有欠缺,比如事故现场的取证一个非常专业的技术,铁道部是否拥有这样的资源和人力储备?人们广泛质疑的挖掘机损毁机车行为,需要有一个充分、合理、专业的解释,而不是一句“反正我相信”。
  所以说,由于铁路事故救援是一个极为特殊的样本。目前,我们正感受到在救援和赔偿上“条条块块”带来的全新课题和难题。
  温州动车事故中,铁道系统、地方政府、乘客及家属三方之间的应急处置机制如何架构,不仅是他们的问题,也需从国家层面思考,从法律角度补位。
  事实上,日本也有信息不透明的前科,这同它在处理火车脱轨事故时的公开、透明形成了鲜明的对比,产生的效果自然也大相径庭。
  2007年3月5日,日本原子能安全保安院下令“志贺核电站”反应炉立刻停机,原因是这座属于北陆电力公司的核电站8年前曾发生重大“临界事故”(指无法停止的核子分裂连锁反应),险些酿成核巨灾,该公司竟一直隐瞒此事,未向政府报告。
  2007年7月16日,在日本新潟地区发生的强烈地震中,距离震源9公里处的世界最大核电站柏崎刈羽核电站的几台机组的排气管、变压器、水泵、消防设施等多处重要部位出现故障,并发生轻微核泄漏。随后的几天中,日本东京电力公司瞒报了柏崎刈羽核电站震后泄漏废水的辐射物含量。尽管后来国际原子能机构核安全专家检查发现,核电站极少量外泄的放射性物质并没有达到影响公众健康和环境安全的“特准极限”,但因其没有如实向管理单位和公众披露,柏崎刈羽核电站被日本官方无限期暂停了生产活动。
  2011年4月4日,日本东京电力公司下属的福岛第一核电站开始向大海中排放含有低浓度放射性物质的核污水,立即引发了韩国、俄罗斯等邻国的不满。据报道,韩国驻日大使馆4月6日表示,日本外务省当天向韩国大使馆说明排放放射性污水的情况,表示往后将会向韩方迅速地提供相关信息。日本必须给出一个更加透明、更加清晰的福岛核电站未来走向。

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